UNICAMERALISMO:
ELEMENTOS HISTÓRICOS, DOGMÁTICOS Y COMPARADOS
Chile, 13 de abril2022
Por Diario Constituconal.cl
“A propósito del debate
constitucional generado por el proceso constituyente en curso, pero incluso
desde antes, existe un consenso en la necesidad de efectuar cambios sustantivos
al Poder Legislativo, sin embargo, las propuestas concretas varían
notablemente.
Uno de los elementos que
mayor controversia pública genera es precisamente el mantenimiento del sistema
bicameral consagrado en el artículo 46 de la actual Carta Fundamental,
independientemente de las transformaciones que se le pudiere hacer, y que en
términos generales se refieren a establecer un régimen asimétrico entre ambas
cámaras, o transitar, derechamente, hacia un modelo unicameral, idea que, en
cualquier caso, no es inédita en nuestra historia constitucional.
En efecto, cabe mencionar
que en 1971 el entonces presidente Salvador Allende también estudió la
posibilidad de suprimir la Cámara Alta. El anteproyecto elaborado señalaba que
el sistema bilateral no respondía a una necesidad real, contribuyendo
únicamente a dilatar y dificultar la adopción de decisiones oportunas,
afectando la credibilidad frente a la opinión pública.
En un sentido similar se
han pronunciado diversos sectores en la actual Convención Constitucional, y si
bien actualmente se baraja la posibilidad de incorporar un Consejo o Cámara
Territorial, muchos señalan que se trata más bien de una forma de
unicameralismo encubierto, dadas las exiguas atribuciones que se piensa
entregar al mencionado organismo.
Orígenes y desarrollo
El unicameralismo, como su
propio nombre lo indica, es aquel sistema parlamentario que tiene como parte de
su estructura una sola cámara legislativa en la que reside el órgano
legislativo. De esta forma, todas las funciones representativas, legislativas,
de fiscalización y nombramientos, que en el sistema bicameral se reparten entre
ambas cámaras, en este son efectuadas por solo una.
En este sentido, y tal
como señala la académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile,
Izaskun Linazasoro, si bien en principio podemos hablar de congresos
bicamerales desde la antigüedad, aunque su conceptualización como la conocemos
hoy comenzó en la Edad Media y su desarrollo culmina con la Independencia de
Estados Unidos en donde el Senado representa a cada Estado por igual y la
Cámara de Representantes es proporcional a la población; el unicameralismo
tampoco es una cuestión nueva: nuestro primer Congreso de 1811 fue unicameral.
Unicameralismo perfecto e
imperfecto
Los
sistemas unicamerales se pueden subdividir a su vez en unicamerales perfectos e
imperfectos; siendo los primeros aquellos en que la cámara única desarrolla sus
funciones de manera integral a través de comisiones especializadas. Un ejemplo
de esta alternativa es el establecido en la Constitución Política Peruana de
1867 y actualmente en países como Ecuador y Venezuela.
Por su parte, el sistema
unicameral imperfecto es aquel en que, a diferencia del anterior, la Cámara no
desarrolla las funciones de una manera integral, es decir, se produce una
fragmentación interna, existiendo un órgano dentro de la misma que funciona
como una segunda Cámara, y es el caso de la Constitución Política peruana de
1823, con la presencia de un Senado conservador, y en la actual de 1993, con la
Comisión Permanente [artículo 42 y siguientes, Reglamento del Congreso de la
República ].
Fundamentos del unicameralismo
Dogmáticamente,
existen una serie de argumentos a favor de un sistema legislativo unicameral,
entre ellos es posible señalar los siguientes :
Primero,
se ven reflejados de mejor manera los intereses mayoritarios, garantizando de
esta forma una mayor representatividad, generándose una democracia horizontal
no tutelada.
Desde esta perspectiva, se
suele mencionar que la Cámara alta viene a ejercer una tutela respecto de las
mayorías reflejadas en la Cámara baja, y en la gran mayoría de los casos con un
sesgo conservador.
Respecto del
contraargumento relativo a una posible tiranía de la mayoría, desarrollado
originalmente por el destacado jurista e ideólogo literal Alexis de Tocqueville
en su libro «La democracia en América», se replica que, en cualquier caso, no
es un fenómeno exclusivo de los sistemas unicamerales, puesto que bien puede
darse en los bicamerales, en caso de producirse una doble mayoría en ambas
cámaras.
Segundo, el debate es más
breve y eficiente. Por contraposición, se arguye que los sistemas bicamerales
complican el aparato legislativo, generando un retardo en la resolución de
problemáticas urgentes, lo cual afecta a la población y desprestigia la
institucionalidad.
En esta misma línea, se
argumenta que un sistema unicameral produce un proceso de formación de las
leyes que es mucho más sencillo y claro para los ciudadanos, lo cual redunda en
una mayor legitimidad de éstas.
Tercero,
disminuye el gasto en asesoría técnica e investigación, lográndose de esta
forma un ahorro de recursos públicos que podrán dirigirse a las siempre
crecientes necesidades.
Cuarto, la división del
poder legislativo en dos cámaras genera su debilitamiento frente al Poder
Ejecutivo, particularmente en sistemas presidenciales.
Combinación
esta que, muy por el contrario, y al menos para el caso chileno, con el proceso
constituyente en curso, critica fuertemente la connotada historiadora y
académica de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile Sofía Correa en
una columna de opinión [EMOL, Presidencialismo con Congreso Unicameral, 6 de
febrero de 2022 ].
En este sentido, señala
que Presidencialismo con una Asamblea Unicameral, como en su concepto se
propone, configura claramente un populismo totalitario, poniéndose en riesgo la
democracia representativa misma, con limitación del poder estatal, libertades públicas
y división de poderes. Dados las amplias potestades de las cuales gozaría el
Presidente, no le resultaría difícil controlar la composición de la Asamblea, o
al menos neutralizar cualquier oposición en la misma.
Distribución del
unicameralismo en el mundo
Contrariamente
a lo que se suele creer, y según un estudio desarrollado por la Plataforma
Contexto, en el mundo democrático existe una primacía de sistemas unicamerales,
siendo América el único continente en que existe una mayoría bicameral.
En efecto, mientras que en
América existe únicamente un 37.5% de sistemas unicamerales, en los otros
continentes, dicha proporción es de un 60,7% en África, 63.4% en Europa, un
60,9% en Eurasia y un 80% en Oceanía [Plataforma Contexto, Unicameralismo vs.
Bicameralismo, 2022 ].
Así las cosas, entre esta
mayoría de naciones que incorporan un Congreso unicameral es posible mencionar
a China, Costa Rica, Croacia, Cuba, Dinamarca, Ecuador, Finlandia, Israel,
Nueva Zelanda, Panamá, Portugal, Corea del Sur, Suecia, Turquía, Venezuela y
Ucrania.
En el ámbito sudamericano,
un caso paradigmático de unicameralismo es el peruano, que surge como un
intento para disminuir el Poder Legislativo, concentrando el poder y desde un
punto de vista estructural, desarticular el componente de representación
territorial; sin embargo, sucesivas reformas le han dotado de importantes
poderes de control y fiscalización por sobre el Ejecutivo, teniendo en la
actualidad la posibilidad de censurar gabinetes completos o la de destituir el
Presidente de la República o declarar su incapacidad moral para el cargo
[artículo 99 en relación con el 117 y 113, respectivamente; Constitución
Política del Perú ]
No obstante, el mencionado
sistema ha sido puesto en entredicho dada la inestabilidad que se ha generado
en el último tiempo, particularmente a través de las recurrentes mociones de
remoción en contra de diferentes presidentes y que han provocado la caída en el
último tiempo de los exmandatarios Pedro Kuczynski (2018) y Martín Vizcarra
(2020), sin mencionar que el actual mandatario, Pedro Castillo, desde el inicio
de su gobierno en julio de 2021, ya se ha enfrentado a dos de estos procesos.
Sin embargo, los expertos
coinciden en que en sí mismos los sistemas unicamerales no son malos o buenos,
dependiendo en cambio de las atribuciones concretas y la composición del
organismo. En efecto, se sostiene que el problema de fondo es precisamente este
último, puesto que ya sea que el Congreso tenga una o dos cámaras, el punto de
partida es que el Gobierno tenga las mayorías necesarias, siendo
particularmente grave en países donde no existe una cultura política
consolidada, basándose únicamente en incentivos políticos de corto plazo.
Sobre este punto, advierte
el académico y Doctor en Ciencia Política Christopher Martínez en una
entrevista realizada por este medio que, si bien la inestabilidad política no
es inherente a los sistemas unicamerales, “dado que al unicameralismo se le
alaba por su supuesta rapidez y eficacia, es más probable que demandas
(legítimas o no) sean cursadas sin mayor deliberación en la cámara única. Es
decir, dado que no hay una segunda cámara con poder real que ponga una pausa o
favorezca la deliberación en momentos de tensión política, y en un contexto de
partidos inexistentes como en Perú, se podría decir que al tener sola una
cámara es más fácil que estos conflictos escalen y terminen en crisis de
gobernabilidad”.
Formas de Estado, Régimen de Gobierno y Sistema Legislativo
La
forma de Estado se refiere al modelo de organización de un Estado territorialmente;
siendo paradigmas clásicos el Estado Federal y el Unitario, teniendo como
alternativa intermedia y más desconocida el Estado Regional, incorporado
precisamente en la actual propuesta de Constitución .
Por su parte, el régimen
de gobierno alude a la relación entre los diferentes poderes, particularmente
el Ejecutivo y el Legislativo. En este sentido, las alternativas tradicionales
son los regímenes presidencialistas y parlamentarios, encontrándose como una
tercera vía el Régimen Semi Presidencial, este último el modelo vigente en
Francia.
Lo previamente expuesto
resulta relevante, puesto que como ha señalado el abogado constitucionalista
Luis Acevedo en una reciente entrevista para este medio, es relevante
considerar todos los elementos que componen y entrecruzan en un sistema
político, puesto que este no se agota en un Congreso unicameral o bicameral.
Así, dos elementos importantes a considerar son precisamente el régimen de
gobierno, como también la forma de Estado.
Desde esta perspectiva,
resulta relevante tener presente que, según señala Contexto, el sistema
unicameral es el mecanismo más utilizado por los regímenes democráticos, ya
sean estos presidenciales, semi presidenciales o parlamentarios; asimismo, y
esta vez en consideración a la forma de Estado, el unicameralismo suele estar
presente en Estados unitarios y de menor tamaño.
En particular sobre la
coexistencia de un Estado Regional y un Sistema Legislativo Unicameral, si bien
existe un acuerdo en que no se trata de una inviabilidad absoluta o per se, no
encajan coherentemente. Así, menciona Linzasoro que, “en teoría, un Estado
Regional debiese ir de la mano con un sistema bicameral que fortalezca el rol
de las regiones en la toma de decisiones en la Cámara Territorial. Por ello es
que los países con poderes legislativos unicamerales son en general pequeños y
homogéneos”.
Por un lado, se busca
empoderar a las regiones en la toma de sus propias decisiones con la
implementación de un Estado regional. Pero, por otro, con el unicameralismo de
facto –que contempla un Congreso que sí tiene poder real, el cual está
compuesto en base a criterios poblacionales, y una cámara externa con carácter
territorial a la que le dota de una influencia muy limitada– claramente se
busca que las regiones no tengan un poder real en las decisiones de alcance
nacional, sostiene Martínez.
Ahora bien, se debe
considerar que el panorama aún no está totalmente claro, puesto que la Comisión
de Sistema Político no ha desarrollado mayormente el sistema propuesto, se piensa
en un sistema de distribución de competencias subsidiario que va desde lo
local, hacia lo regional y lo nacional, como señala Linazasoro, de modo que se
podría pensar que las normas que pasen por la Cámara Territorial, podrían ser
aquellas más relevantes en términos de competencias, tanto políticas como
administrativas.
En cualquier caso, se debe
tener presente que los elementos a considerar son múltiples, pudiéndose contar
también entre ellos el funcionamiento del sistema electoral y el de los partidos
políticos, así como elementos socioculturales presentes en los diferentes
países; teniendo siempre en consideración que en la práctica no existen
condiciones o aspectos a considerar fijos que determinen cual es el sistema
adecuado en cada país.”