EL BANCO CENTRAL Y SU AUTONOMÍA
Chile, 3 de enero 2022
Por Manuel José Navarrete
“Mantener
constitucionalizado al ente emisor y su actual estatuto se ha transformado en
uno de los temas relevantes que la propuesta de Constitución Política deberá
zanjar en los próximos meses. Poco a poco la Comisión de Sistema de Justicia,
Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional ha ido entregando algunas
señales sobre las sensibilidades en torno especialmente a los alcances de la
autonomía tanto de los actuales como de los futuros órganos constitucionales,
entre ellos el Banco Central de Chile.
En
general la autonomía constitucional aleja, en razón de su relevancia, a ciertos
órganos del quehacer político. Se espera así que con ella, orgánica y
funcionalmente, determinadas entidades trasciendan en el tiempo y cuenten con
la suficiente robustez para garantizar la necesaria estabilidad institucional,
propia por lo demás de todo Estado de Derecho.
Ello
justifica, asimismo, su adscripción orgánica a determinadas leyes con quórum
diferenciado, de tal manera que si lo que se busca es permear el paso del
tiempo, no parece sensato entregar su regulación a una ley de quórum simple:
“Llámense
leyes pétreas a las declaraciones de voluntad soberana, en palabras del
artículo 1° del Código Civil, que gozan de estabilidad en el tiempo, por estar
blindadas en su aprobación, modificación y derogación por altos quórums
legislativos”[1]
Entonces,
si el Constituyente ha decidido que un órgano es constitucionalizable, una vez
discutido su contenido y organización, sólo resta sustraerlo de la coyuntura
política.
Esta
premisa –y aunque suene a lugar común– cuenta con una significativa historia en
nuestro país.
Y así, cuando allá por
1925 Edwin Kemmerer –The Money Dr., como se le conocía en la época– y su
Comisión fueron convocados, el estado del sistema bancario chileno se
caracterizaba por una total disgregación en ausencia de un ente rector.
Políticas sectoriales centradas en la banca privada habían demostrado su
ineficiencia para alcanzar un equilibrio macroeconómico que sustentara el
crecimiento del país.
Lo
que vino después es historia conocida: hasta antes de la Constitución Política
de 1980, al menos cuatro estatutos distintos se hicieron cargo de una
regulación que durante su casi primer medio siglo de existencia estuvo marcada
por la instrumentalización de gobiernos de todos los sectores políticos que vieron
en el Banco Central una forma de financiar a corto plazo la política fiscal.
Algo que se transformó en un mal endémico que generó desequilibrios imposibles
de sobrellevar por el país, poniendo en riesgo la propia estabilidad política y
social que las autoridades de entonces pretendían resguardar a través de un
gasto público expansivo.
La
inflación institucionalizada fue un verdadero estigma de la economía chilena, e
independientemente quién sea el historiador que analice estos hechos, no hay
disidencia en este punto:
“Como un indicador visible de todos estos
desequilibrios, durante la segunda presidencia de Ibáñez la inflación alcanzó
cifras superiores al 50% anual, las más elevadas que el país conoció hasta el
gobierno de la Unidad Popular. El clima de incertidumbre que estos fenómenos
introdujeron se tradujo en una tasa de ahorro interno e inversión demasiado
baja como para mantener el dinamismo de la economía, y poder dar el salto hacia
niveles superiores de formación de capital”[2].
La real autonomía del
Banco Central.
El
Banco Central es un organismo autónomo, con patrimonio propio, de carácter
técnico, cuya composición, organización, funciones y atribuciones están
determinadas por su Ley Orgánica Constitucional N° 18.840 del año 1989 (LOCBC),
conforme lo dispone el artículo 108 de la Constitución Política. Su
administración superior corresponde a un Consejo formado por 5 miembros
designados por el Presidente de la República, previo acuerdo del Senado.
Si
bien es efectivo que el sostén de su autonomía está representado por la
prohibición generalizada a rango constitucional para adquirir documentos
emitidos por el Estado, sus organismos o empresas[3],
como, de igual modo, financiar gasto público o préstamo con créditos directos o
indirectos del Banco Central[4],
existe consenso en que la real autonomía está constituida por la facultad
normativa que la ley 18.840 le reconoce en cumplimiento
del mandato constitucional.
La
LOCBC, al establecer el objeto del Banco, señala en su artículo 3° que velará
por la estabilidad de la moneda y el normal funcionamiento de los pagos
internos y externos.
Y
en cuanto a sus atribuciones, agrega el inciso 2°:
“Las atribuciones del Banco, para estos
efectos, serán la regulación de la cantidad de dinero y de crédito en
circulación, la ejecución de operaciones de crédito y cambios internacionales,
como, asimismo, la dictación de normas en materia
monetaria, crediticia, financiera y de cambios internacionales”.
Conviene
detenerse en esta atribución.
La
potestad reglamentaria del Banco Central se encuentra reconocida a rango
constitucional, y adquiere materialidad jurídica a través de la dictación de
acuerdos sobre las materias que singulariza el citado artículo 3° de la LOCBC.
Este tipo de acuerdos representan, en alguna forma, la real autonomía que el
ordenamiento jurídico ha reconocido al Banco Central.
Se
ha señalado al respecto:
“Los acuerdos del Banco Central de Chile
tienen reconocimiento constitucional, emanan de un ente autónomo de rango
constitucional y son soberanos en materias monetarias, cambiarias y de pagos
internos o externos (art. 3º Ley 18.840), las que a su vez son parte sustantiva
del Orden Público Económico. No obstante, los acuerdos no son formalmente
leyes, porque no se han sometido al proceso constitucional de formación de la
ley, sin perjuicio de no serlo en razón de las materias que eventualmente
regulen. Al mismo tiempo, los acuerdos no pertenecen a la potestad
reglamentaria presidencial, ni autónoma ni de ejecución, a pesar de la tutela
indirecta que sí tiene el Presidente de la República sobre el Banco Central…”[5]
En
razón de lo expuesto, existe una nítida distinción entre las facultades,
típicamente reglamentarias que sustentan los acuerdos del Banco Central y
aquellas comprendidas entre las potestades reconocidas al legislador patrio:
“Los acuerdos del Banco son, en definitiva,
el ejercicio material de la potestad normativa que le cabe como ente
constitucional autónomo, y deben subordinarse a la ley. La ley puede ampliar o
restringir las atribuciones del Banco, mediante modificaciones a su propia ley
orgánica, con el quórum requerido constitucionalmente. No obstante, y como
contrapartida, al legislador le está vedado ejercer por ley las funciones
propias del Banco Central, o atribuirlas a otros órganos, por cuanto la
autonomía constitucional del Banco se expresa también respecto del legislativo
en este aspecto…”[6].
Tampoco
cabe confusión entre las facultades del Banco Central y aquellas que se
reconocen al Poder Ejecutivo. Al respecto, la sentencia del Tribunal
Constitucional que controló la constitucionalidad del proyecto de ley orgánica
constitucional estableció, a propósito del Gobierno y Administración del Estado
reconocidos al Presidente de la República, que:
“…tal facultad debe necesariamente ejercerse
dentro del marco que la Constitución y las leyes dictadas conforme a ella
estatuye y con las limitaciones que establece; y que por lo mismo, en ningún
caso, puede comprender a los organismos autónomos que contempla la
Constitución, como a la Contraloría General de la República, el Banco Central,
y las Municipalidades”[7].
Por
lo tanto, estamos en presencia de una atribución que define la autonomía del
Banco Central, no obstante su subordinación a la norma legal[8] y
a su exclusión de las potestades del Poder Ejecutivo:
i)
En el primer caso, los acuerdos se someten a los postulados de la ley,
respetando empero esta última la autonomía que por mandato constitucional se
reconoce al Banco Central;
ii)
Y en cuanto al segundo, la autonomía significa su exclusión de las facultades
presidenciales relativas al Gobierno y Administración del Estado, sin perjuicio
de la necesaria coordinación que exige la LOCBC[9].
Algunas ideas para
finalizar.
En
un momento tan crucial para el país en donde se discute una reorganización
institucional a partir de un nuevo Código Político, resulta fundamental develar
el papel desempeñado en la sociedad chilena por diversos órganos que han
contribuido objetivamente a mantener una estabilidad indispensable para el
desenvolvimiento de la economía. Un organismo como el Banco Central,
eminentemente técnico, debiera conservar esta fisonomía disminuyéndose al
mínimo herramientas que permitan al poder político interferir en su
funcionamiento.
Una
mayoría transitoria en el Congreso Nacional o una agencia que fiscalice su
actuar, no cabe duda desnaturalizarían la elemental sustracción del quehacer
político del instituto emisor y provocarían –es cosa de revisar el pasado– la
natural preocupación por no volver a caer en los mismos errores que creíamos
superados (Santiago, 3 enero 2022)”
Tomado
de Diario constitucional.cl